Doctrina
Título:Reflexiones y proposiciones ante una nueva disposición tributaria aeronáutica Argentina
Autor:Pratto Chiarella, Horacio M.
País:
Argentina
Publicación:Revista Latino Americana de Derecho Aeronáutico - Número 34 - Diciembre 2016
Fecha:20-02-2017 Cita:IJ-CCLXI-881

Reflexiones y proposiciones ante una nueva disposición tributaria aeronáutica Argentina

La importación de aeronaves usadas

Un alivio para la actividad aérea

Crítica y aportes al Decreto N° 2646/12 y al nuevo Decreto N° 1205/2016

Horacio Martin Pratto Chiarella

La aviación general argentina en los últimos años ha debido sobrellevar una serie de cambios regulatorios, a favor de una latinoamericanización normativa (los LARs: Reglamentos Aeronáuticos Latinoamericanos) requerida por la OACI (Organización de Aviación Civil Internacional), que en muchos casos resulta de difícil armonización, como por ejemplo con las escuelas de vuelo. Ello es consecuencia, entre otras cosas, de que nuestro país ha quedado notoriamente relegado en el mundo aéreo, con excelentes instructores y profesionales de la aviación, pero con una infraestructura notoriamente antigua, al igual que su parque aeronáutico, muchas veces originado en la falta de conocimiento estrictamente aeronáutico en niveles jerárquicos gubernamentales. 

El decreto 2646/12, aun vigente con modificaciones, es en gran parte, conjuntamente con la política de comercio exterior de las conocidas DJAIs (declaraciones juradas de importación), uno de los mecanismos que llevó a que nuestro país tenga uno de los parques aeronáuticos más antiguos de toda Latinoamérica, debido a la imposibilidad de importar aeronaves usadas. Idénticas limitaciones y excesivos costos existían para los repuestos aeronáuticos, encontrándose por largos meses las aeronaves en tierra, y otras tantas retornadas al servicio sin los controles necesarios o sin los repuestos originales necesarios, conforme Circulares técnicas (AD) de la Federal Aviation Administration. Esto se debe a que muchas veces existe gran informalidad en los controles por parte de la Autoridad Aeronáutica y de las inspecciones respectivas, resultando esto muchas veces en un aumento en la tasa de accidentes aéreos (ver: http://www.clarin.com/sociedad/accidente-semana-mayoria-aviones-privados_0_ryZQRFY5wmg.html); por ello, una afectación de la seguridad operacional (Anexos 17 y 19 al Convenio de Chicago).

Este decreto trajo como nuevo filtro - innecesario por cierto - para la importación de bienes usados, entre ellos las aeronaves (posición arancelaria 8802), el requisito de contar con un Certificado de Bienes Usados, aprobado por la Secretaría de Industria, a los fines de poder lograr la importación de los bienes; lo cual, junto con la “prueba diabólica” de las DJAIs y la imposibilidad de girar divisas al exterior, llevaba a la práctica la casi nula posibilidad de importar aeronaves usadas y renovar el anticuado y escaso parque aeronáutico argentino. Todo esto no solo lesiona a los propietarios privados, sino también a los aeroclubes e instituciones de instrucción aeronáutica.

Por ello, la crítica al decreto 2646/12 tiene como sustento, por un lado, que hay que tener en claro que la Autoridad de Aplicación en materia aeronáutica es la Administración Nacional de Aviación Civil, por indicación expresa del Código Aeronáutico (ley 17.285), autoridad que además de las áreas de fiscalización y habilitaciones es la encargada de certificar y establecer la aeronavegabilidad de las aeronaves extranjeras que requieran la nacionalización en territorio argentino, a través de la inspección de estilo (art. 19 Decreto 4907/73).

Asimismo, tenemos el articulo 664 del Código Aduanero, que reza: “1. En las condiciones previstas en este código y en las leyes que fueren aplicables, el Poder Ejecutivo podrá: a) gravar con derecho de importación la importación para consumo de mercadería que no estuviere gravada con este tributo; b) desgravar del derecho de importación la importación para consumo de mercadería gravada con este tributo; y c) modificar el derecho de importación establecido.

2. Salvo lo que dispusieren leyes especiales, las facultades otorgadas en el apartado 1 únicamente podrán ejercerse con el objeto de cumplir alguna de las siguientes finalidades:

a) asegurar un adecuado ingreso para el trabajo nacional o eliminar, disminuir o impedir la desocupación;

b) ejecutar la política monetaria, cambiaria o de comercio exterior;

c) promover, proteger o conservar las actividades nacionales productivas de bienes o servicios, así como dichos bienes y servicios, los recursos naturales o las especies animales o vegetales;

d) estabilizar los precios internos a niveles convenientes o mantener un volumen de ofertas adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno;

e) atender las necesidades de las finanzas públicas.” (Nota Infoleg: Por art. 1° del Decreto N° 2.752/1991 B.O. 13/1/1992, se delega en el Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos, las facultades conferidas por el artículo 664 del Código Aduanero. Vigencia: a partir del día siguiente a su publicación.)

A renglón seguido, el Artículo 665 del Código Aduanero establece que: "Las facultades otorgadas en el apartado 1 del artículo 664 deberán ejercerse respetando los convenios internacionales vigentes”, respeto que parece no tener lugar en la implementación del Decreto 2646/12, y por tanto resultando el mismo inconstitucional.

Luego tenemos la ley Nº 24.425 (año 1994) que incorporó las Rondas GATT y el tratado de Marrakech, por el cual se creó la Organización Mundial del Comercio, entre cuyos anexos se encuentra el Acuerdo Comercial Plurilateral sobre el Comercio de Aeronaves, que establece la liberación del comercio de aeronaves y la eliminación de las trabas a las importaciones de estos aparatos. Cuestión que también fuera resuelta, de forma analógica, por la OMC en enero de 2015, al fallar en contra de la Argentina por las medidas restrictivas de las importaciones e incumplimiento del acuerdo GATT de 1994.

El Articulo 661 fue citado por el Poder Ejecutivo, entre los fundamentos del decreto 2646/12 como soporte legal de las nuevas exigencias y trabas establecidas para la importación de bienes usados, con base en la "protección de la industria nacional", modificando el procedimiento establecido por la Resolución 909/1994 y Decreto 509/2007; estas últimas, dos disposiciones que no contenían la exigencia del certificado de bienes usados por parte de la Secretaría de industria.

Por otro lado, el mismo decreto establece en su Art. 3°: “Sustitúyese el texto del Artículo 2° de la Resolución Nº 909/94 del ex MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, el que quedará redactado de la siguiente manera:

“ARTICULO 2°.- El acondicionamiento o el proceso de reconstrucción a que se alude en el artículo precedente, cuando se efectúe en el país de origen o de procedencia, deberá ser realizado por el fabricante original del bien, circunstancia que será certificada por éste. Para los bienes usados que sean objeto de acondicionamiento o proceso de reconstrucción en el país de destino, deberá evaluarse su aptitud de uso, entendiéndose por ello a la capacidad del bien para realizar la función para la cual ha sido destinado. Lo prescripto en el párrafo anterior, deberá ser acreditado mediante un informe técnico solicitado por el importador ante el INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGIA INDUSTRIAL (INTI), organismo descentralizado en el ámbito del MINISTERIO DE INDUSTRIA. Quedan exceptuados de lo establecido en el párrafo precedente los bienes comprendidos en la Regla de Tributación para Productos del Sector Aeronáutico, que forma parte integrante del Anexo I del Decreto Nº 509/2007 y sus modificaciones, en cuyo caso y cuando corresponda tomará intervención la Autoridad Competente en materia de aeronavegabilidad, expidiendo las certificaciones del caso”.

Es decir, el mismo decreto admite que en materia de "aptitud para su uso" la autoridad competente resulta ser la autoridad de aplicación aeronáutica, es decir la ANAC (en caso de acondicionamiento o reconstrucción, proceso más complejo que la simple importación de un bien usado en perfecto estado para su uso inmediato), resultando irrazonable, contradictorio y arbitrario adjudicarle una función técnica a la Secretaria de Comercio e Industria a través de la emisión de un certificado de bienes usados, cuando el mismo decreto sostiene que en materia aeronáutica la autoridad aeronáutica es la que tiene que realizar su aptitud para el uso. Por ello, resulta innecesaria la expedición de un certificado adicional, cuya aprobación resultara en la practica …?? máxime ante la ya vieja inspección que norma el art. 19 del Decreto 4907/73 y que es la que resulta determinante, a los fines de que la aeronave cumpla con su cometido y destino.

A ello debe agregarse que a través de esa nueva traba a la importación del sector aeronáutico, el decreto queda vacío de contenido, ya que el fundamento que exige el propio código aduanero es la protección de la industria nacional, de los puestos de trabajo, etc., en un sector que como resulta público y notorio, las aeronaves usadas importadas del exterior no encuentran sustitución en el ámbito nacional, por la inexistencia de fabricación en serie de aeronaves como las que se importan de distintos países. Es también de notorio conocimiento la nula actividad de la FADEA (Federación…..??) en materia de fabricación de aeronaves en serie o reparación de aeronaves, a lo largo de todos los años de su reestatización, con procesos judiciales en trámite por supuestos casos de corrupción.

Además, el decreto en crisis claramente no solo no respeta los parámetros establecidos en el Código Aduanero, sino también el acuerdo del GATT en el seno de la Organización Mundial de Comercio (ley 24.425); por lo tanto, un decreto no puede violentar lo establecido en una ley o un tratado como en este caso resulta ser el Acuerdo citado precedentemente, en especial frente al reciente Acuerdo Plurilateral en Materia de Aeronaves civiles 

En el año 2015 la Organización Mundial de Comercio (OMC) aprobó el primer gran tratado para la liberalización del comercio de aeronaves durante la cumbre que se realizó en la isla indonesia de Bali. Argentina apoyó el preacuerdo y condicionó parte de su puesta en práctica a la implementación en los países avanzados.

Asimismo, las limitaciones a la importación de aeronaves más modernas a las antiguas que posee nuestro parque aeronáutico, e iguales limitaciones respecto de repuestos, claramente torna de difícil aplicación en la práctica los Anexos Técnicos 17 y 19 al Convenio de Chicago, con clara repercusión en la Seguridad Operacional. En efecto, pese al esfuerzo de las personas y técnicos en la materia, la carencia de los repuestos necesarios, originales, a costos accesibles y obtenidos de forma ágil, así como la imposibilidad de renovar aeronaves que tienen 50 años o más en la aviación general, atentan también contra la Seguridad Operacional y con el objetivo de disminuir incidentes o accidentes aéreos, resultando esto conteste con las estadísticas formuladas por la Junta de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil (ver https://www.jiaac.gob.ar/v2/estadisticas.php).

El reciente decreto 1205/2016, publicado con fecha 29/11/2016 en el Boletín Oficial, intenta flexibilizar en gran medida la importación de bienes usados y repuestos; entre ellos, las aeronaves de hasta 2 toneladas de peso en vacío, donde quedan comprendidas la mayor cantidad de aeronaves de la aviación general, aunque tampoco queda exento de críticas, debido a la técnica legislativa utilizada y a la pérdida de una gran oportunidad para derogar el ya mencionado decreto 2646/12.

Como un intento de novedad, se crea el Certificado de Bienes Usados (CIBU) que deberá ser presentado ante la Dirección General de Aduanas, una vez expedido por la Secretaría de Industria, como hasta el momento en función del decreto 2646/12; con lo cual, ello no resulta un cambio sustancial de la normativa vigente en la actualidad. Es así que para la importación de aeronaves usadas o repuestos de aeronaves usadas, resulta a criterio del suscripto, innecesario la expedición del CIBU.-

El artículo 2 Incorpora como Anexo III de la Resolución Nº 909 de fecha 29 de julio de 1994 del ex MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS, los bienes comprendidos en las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR (N.C.M.) contempladas en el mencionado Anexo. Estas tributarán un derecho de importación del SIETE POR CIENTO (7%) y no un 28% como hasta el momento, entre las cuales se encuentran las aeronaves de hasta 2 toneladas de peso en vacío, modificación que resultaba necesaria.

La posición arancelaria a la que se refiere el ANEXO III es la 8802.20.10; es decir: Aeronaves a hélice; Aviones y demás aeronaves, de peso en vacío inferior o igual a 2.000 kg, con excepción de los planeadores, que seguirán tributando un 28% de derechos de importación. También trae excepciones en cuanto al régimen de importación de repuestos y piezas, las cuales pueden importarse mediante la aplicación del presente decreto y no bajo el anterior 2646/12.

Vale destacar que el nuevo Decreto 1205/16, en su articulo 3º, trae como novedad la eliminación del régimen de comprobación en destino, que la normativa anterior fijaba en 4 años, como lo establecía el art. 2 de la Resolución 909/94, y la innecesariedad de evaluar la condición de aptitud de uso, bastando una declaración jurada para cumplir con el requisito normativo. También es elogiable la falta de exigencia de acondicionamiento del bien usado a importar.

Dispone el Artículo 3° del decreto 1205/16: “Sustitúyese el Artículo 2° de la Resolución Nº 909 de fecha 29 de julio de 1994 del ex MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS y sus modificaciones, el que quedará redactado de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 2º.- En las formas y condiciones que establezca la Autoridad de Aplicación, el peticionante deberá manifestar, con carácter de declaración jurada, que los bienes se importan bajo su exclusiva responsabilidad, respecto al estado y aptitud de uso de los mismos.”

Lo señalado resulta medular, ya que al modificar el artículo 2 de la Resolución 909 y quedar redactado de la manera citada, en la actualidad solo será necesario una simple declaración jurada de que el bien usado se importa bajo la exclusiva responsabilidad respecto al estado y aptitud de uso del mismo, no quedando sujeto, por tanto, a la comprobación en destino, como se desprendía de la normativa vigente hasta ese momento, modificada por el decreto 2646/12.-

Días atrás se ha publicado la Disposición Conjunta 1-E/2016, publicada en el Boletín Oficial el día 12 de diciembre de 2016, la cual establece el procedimiento a seguir para la emisión del CIBU. Cabe destacar que, además de establecer la posibilidad del trámite electrónico del mismo, a opción del presentante, fija días para la tramitación del mismo en los siguientes términos:

“Articulo 2: Admisibilidad. La Dirección de Importaciones analizará, en el plazo de CINCO (5) días hábiles, si la solicitud cumple con los requerimientos normativos correspondientes. De tratarse de bienes incluidos en el Anexo III de la Resolución N° 909/94 del ex MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS y sus modificaciones, la citada Dirección elevará las actuaciones en dicho plazo, a la SUBSECRETARÍA DE COMERCIO EXTERIOR de la SECRETARÍA DE COMERCIO del MINISTERIO DE PRODUCCIÓN, a los efectos previstos en el Artículo 5° de la presente disposición”.

Dicho Artículo 5º. reza: “ Elevación. Plazo. Emisión del CIBU. Dentro del plazo de DOS (2) días hábiles de recibido el informe emitido por la Dirección de Evaluación y Promoción Industrial, o vencido el plazo para su emisión, la Dirección de Importaciones elevará las actuaciones a la SUBSECRETARÍA DE COMERCIO EXTERIOR de la SECRETARÍA DE COMERCIO del MINISTERIO DE PRODUCCIÓN, la que emitirá el Certificado de Importación de Bienes Usados (CIBU) solicitado dentro del plazo de DIEZ (10) días hábiles, en caso de encontrarse reunidos los requisitos establecidos en la normativa vigente. 

Resulta loable el establecimiento de plazos para el cumplimiento de los deberes de la Administración, que hasta el momento no existían, ya que era verdaderamente tediosa la tramitación del mencionado Certificado, porque duraba muchos meses.

Además, el articulo 6 establece el deber de fiscalización en los siguientes términos: “Facultad de fiscalizar. Dentro de los TRESCIENTOS SESENTA (360) días corridos de emitido el Certificado de Importación de Bienes Usados (CIBU), la SUBSECRETARÍA DE COMERCIO EXTERIOR podrá ordenar la verificación sobre el estado de los bienes, en relación a lo manifestado por el interesado en la Declaración Jurada prevista en el Artículo 2° de la Resolución N° 909/94 del ex MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS”.-

Conjuntamente con la eliminación del régimen de la comprobación en destino, la disposición en análisis establece, para los casos de enajenación del bien importado: “Articulo 7: Transmisión del bien o de su uso. Obligación de informar. Durante el período señalado en el Artículo 6° de la presente medida, el importador y los sucesivos titulares del bien deberán informar a la Dirección de Importaciones, dependiente de la Dirección Nacional de Facilitación del Comercio Exterior de la SUBSECRETARÍA DE COMERCIO EXTERIOR de la SECRETARÍA DE COMERCIO del MINISTERIO DE PRODUCCIÓN, los datos relativos a la identificación del nuevo usuario y/o adquirente”.-

Con relación a las solicitudes en trámite, la Disposición en cuestión establece, según nuestro criterio, una sana solución: “Artículo 9. Solicitudes en trámite. Las solicitudes que se encontraren en trámite al momento de la entrada en vigencia de la presente disposición, quedarán sujetas exclusivamente a la verificación del cumplimiento de los requisitos documentales establecidos por la presente medida.”

Entiendo que los cambios que trae esta nueva disposición resultan destacables, ya que plasma el espíritu del decreto 1205/16 de forma correcta y hasta con mejor técnica legislativa que su predecesor.

Si bien los cambios que trae el presente decreto son sensibles, al igual que el decreto 1174/16, también recientemente firmado (15/11/2016), que flexibiliza la importación de línea de productos usados (entendiéndose por tales aquellas cuyo componente principal sea la maquinaria usada importada y que formen parte de un proyecto de inversión para la producción industrial), entiendo que se ha perdido una oportunidad muy importante para la derogación del decreto 2646/12 y sobre todo, la eliminación del Certificado de Bienes Usados como requisito previo en materia de importación de aeronaves usadas, que no se fabrican en el país.

En efecto, como lo expliqué precedentemente, la emisión de un certificado de bienes usados en materia aeronáutica resulta sobreabundante, dada la función que tiene encomendada la Administración de Aviación Civil por nuestro Código Aeronáutico y por normativa internacional. Resulta en la práctica, además, un trámite que demora meses en expedirse y que atenta contra los proyectos de inversión relacionados con la necesidad de contar con las aeronaves, así como la instrucción en escuelas de vuelo y aeroclubes; tiempo que, de acuerdo a la nueva normativa, parecería reducirse notoriamente y por lo cual felicito a las autoridades respectivas.

Por medio de este breve artículo intento aclarar un poco el panorama normativo en las cuestiones tratadas y desde luego queda pendiente, para acompañar esta política tan necesaria de flexibilizar la importación de aeronaves usadas que no son fabricadas en nuestro país, una reducción de los impuestos internos. La tributación actualmente se encuentra en una tasa efectiva cercana al 14%, lo que es muy gravoso para los centros de instrucción aeronáutica o aeroclubes, que no poseen fines de lucro o las entidades de trabajo aéreo en los casos en que la AFIP no reconoce en toda su amplitud lo normado en el Decreto 2836/71. Este último establece las tareas consideradas como trabajo aéreo a los fines de otorgar la exención impositiva, conforme la ley de impuestos internos y su decreto reglamentario, y que requiere además la emisión del Certificado de Trabajo Aero (CETA) por parte de la ANAC, a la persona física o jurídica peticionante.

También queda pendiente la introducción del concepto de “overhaul”, cuyo significado en el mundo aeronáutico dista mucho de lo normado por el decreto 2646/12 en relación a las exigencias, de casi imposible cumplimiento, de reacondicionamiento de los bienes usados en origen. Entiendo que el decreto 1205/16 debería haber derogado o al menos, aclarado el concepto para bienes usados aeronáuticos sometidos a “overhaul”.

Tampoco se entiende la razón de la exclusión de los planeadores en el ámbito del decreto 1205/16 a los fines de una reducción arancelaria, criterio que desde ya no compartimos y que entendemos debe ser objeto de revisión, en virtud de que el mismo resulta de notoria importancia en el ámbito de la instrucción aeronáutica y del trabajo aéreo.